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审判权运行机制改革研究

基层法院审判权运行现状、存在的问题及改革建议

作者:赵峰  发布时间:2015-02-10 16:54:21


【论文提要】

    目前,我国基层法院的审判组织包括审判委员会、合议庭和独任审判员。审判权运行模式普遍侧重于法院院长、庭长对案件把关,裁判文书都要由庭长、院长层层审核、签发。审判组织运行的层级化、行政化严重,这在一定程度上削弱了合议庭的功能,也严重影响审判效率的提高。

此外,少数领导在并不参加法庭调查,充分了解案情的情况下要为少则百件,多则数以千件的各类案件的判决结果把关,难免因为时间、精力有限和对案情不够深入了解而可能出现错判或者误判。而一旦出现错案,由于职责不清追责困难。

    审判组织运行的行政化,导致合议制流于形式,“合而不审”、“合而不议 ”的现象在基层法院尤其普遍。为了改变司法审判行政化的局面,应探索建立新型审判组织模式,完善主审法官、合议庭办案责任制改革,改革裁判文书签发制度,真正落实“让审理者裁判”、“由裁判者负责”。

    一、我国基层法院审判权运行的现状、存在问题

    (一)隐形审判主体的存在

    目前,我国基层法院审判组织包括审判委员会、合议庭和独任审判员。而上述审判组织的组成人员都隶属于行使审判管理权的各民事庭、刑事庭、行政庭以及设立这些机构的法院本身。独任审判员、合议庭起草的裁判文书,要经过庭长审核、院长审核,有的还要经过复议、审判委员会讨论之后,才能被签发。院长、分管院长本身不审理案件,庭长也基本不审理案件,即使审理,所审的案件也仅占全庭审判员审理案件数量的一小部分,庭长负责全庭案件法律文书的审核、签发。分管院长负责其分管业务庭室案件法律文书的签发。在此过程中,法律文书经过层层审核,忽视和削弱了合议庭和独任审判员这一审判组织的独立性。根据我国现行的司法解释及相关规定,除了独任审判员和合议庭外,审判委员会做为决定裁判结果的最高机构,也属于法律规定的审判主体。由于院长、庭长有权力签发裁判文书,有权发表建议、要求复议,提交审判委员会讨论,对案件的实体裁判产生不同程度的影响,在一定程度上成为审判活动的隐性主体或称为幕后主体,形成了“审的人不判、判的人不审”的现象。

    (二)法官职务的非法官化现象严重

    目前,我国法院内部法官职务序列与非法官职务序列界限不清,没有把审判工作与其他综合性工作进行合理划分,而是套用行政系统公务员的管理模式。法院中行政、人事、后勤等服务部门的人员也往法官系列上靠,除司法警察已单独成为一个序列外,其他人员都往法官这条序列上靠。加上《法官法》生效之前法官准入条件较低,也使得法院内部一部分尚不具备法官资格的人员被任命为法官,这在一定程度上也加重了法官职务非法官化的不正常状态。这就形成了虽然法官队伍庞大,但真正在一线行驶审判权的法官并不多。

    (三)按照公务员序列管理法官队伍的不良影响

    我国的法官队伍被纳入公务员序列,实行公务员管理体制,法官具有法律职务和行政职务的双重身份,且行政职务的大小对法官政治前途和生活待遇的影响一直处于主导地位。法院内副庭长、庭长、审判委员会委员、副院长、院长之间构成类似于行政科层的金字塔设置,各层级具有明确的从属关系,这种从属关系的效应常常体现在案件的实体裁判过程之中。同一案件在同一审级内往往需要经历多个主体和层级的复合评价,才能形成最终的裁判意见。由于行政级别带来的官本位思想和行政强权,领导权威大于法律权威,加之我国法院审判权运行初期的行政决策式和行政审批式的残余影响,有的院长、庭长未必按照规矩出牌,造成了我国审判运行一定程度上的乱象。

    (四)合议制普遍流于形式

     由于案件多,合议庭人员没有精力和时间来进行认真研究,形成谁主办,谁说了算的内部潜规则。另外,因为司法审判行政化问题的存在及权责一致心理影响,有些法官认为既然案件有庭长、院长层层把关决定,故对案件不认真负责地合议研究,出现问题推诿责任。尤其对于当事人情绪激烈、媒体关注案件等,就上交矛盾。

    (五)基层法院法官的整体素质还有待提高

目前,我国基层法院法官存在人员素质参差不齐、整体素质偏低、法官地位低、待遇差等方面的问题。2001年以前我国法官的成长进程,一般都是从书记员开始做起的。多年来的一个惯例是,进入法院先当几年书记员,然后考出审判资格成为法官,书记员岗位成了向法官过渡的“跳板”。2002年实行全国统一司法考试以来,虽然提高了法官准入门槛,但因法官地位低、待遇差等因素的存在,也很难吸引优质人才。另外,因法院的编制是有限的,由于书记员不断向法官晋升,造成法院内部人员结构极不合理,审判人员和书记员的比例严重失调,出现了书记员严重不足的情况,于是各法院只能自行聘用书记员,这既不能保证书记员的人员素质,又挤占了法院的经费开支。长期以往不利于法官队伍精英化的建设。

    二、对审判权运行机制改革的建议

    (一)建立独立于公务员序列的法官队伍

    尽快将法官从公务员队伍中分离出来,以法官等级作为法官级别高低的唯一标准。承认和崇尚法官的法律权威,降低和褪化法官的领导权威意识。法官享有“高人一等”的政治地位。改变法官任职条件高于行政人员而职务或等级晋升、政治、生活待遇等同于行政人员的现实状况。提高法官的政治待遇,避免因法官政治待遇低于行政管理人员而遭遇干扰。

    (二)重塑审判职权的配置

    1、重塑审判职权的配置就是重新确定各主体在审判活动中的地位与作用。一方面,应当承认院长、庭长在裁判过程有享有一定话语权;另一方面,又必须对院长、庭长、以及审判委员会的参与行为作出明确的限定,弱化院长、庭长、以及审判委员会的裁判主体地位,突出法官的裁判主体地位。从范围和方式对院长、庭长参与裁判加以限定。通过一系列制度建设,防止院长、庭长对审判员在审判业务上的指导地位向领导地位转变,避免把“审核”衍变为“审批”,“要求复议”衍变为“强制性变更”。

    2、明确规定审判职能由合议庭和独任审判员行使。明确规定审判职能由合议庭和独任审判员行使,同时配套落实院长、庭长担任审判长的情况下的案件评议制度。院长、庭长自己担任审判长的案件,评议中应当先由合议庭成员发表意见。评议案件应当各自以书面形式先行写出审理意见,但最终处理意见以记录在评议笔录中的发言为准。个人的审理意见作为合议评评议笔录的一部分入卷,即使经评议后改变了原来的意见,也不抽回或更正。

    3、明确院长、庭长在具体案件裁判中的管理权限

    限制院长、庭长对具体案件裁判的影响,院长、庭长主要通过在院内、庭内举办常态性的审判研讨、讲座、培训等方式,将自己的审判经验和理论研究传授给法官,使之转变为法官的经验和理论,以此实现宏观指导。院长、庭长有职权签发裁判文书,但应当以一人为限,不宜像行政审批一样层层报批。否则既不利于法官独立办案,又影响审判效率。裁判文书签发应当限于一定的范围,进行大幅度的放权。适用简易程序审理的,判决书或由独任审判员自行签发,最多由庭长签发即可;适用普通程序审理的,判决书或由庭长签发,庭长担任审判长的由院长签发;其它裁判文书一律由审判长或独任审判员自行签发即可。明确院长、庭长对裁判文书的签发是指导性质而不是审批性质,对案件的裁判结果有异议,应当提出书面意见,重点通过说理的方式说服法官,使之真正转变为法官自己的意志,而不是命令式的被服从。在理论说服的基础上,院长、庭长可以要求法官对案件进行复议,但复议以一次为限。经复议后,如果法官仍然坚持已见,院长、庭长应当尊重法官的意见,签发裁判文书,无权提请审判委员会讨论。

    4.明确审判委员会的职责

    具体明确将案件提交审判委员会讨论的情形,同时取消兜底条款,防止权力延伸。审委会必须在法律规定的权限内行使,不宜随意启动审委会讨论案件的程序,不再宏观地将“重大、复杂、疑难案件”做为审判委员会讨论案件的范围,而是具体限定在以下方面:(1)对合议庭不能形成多数意见的案件。(2)院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书,发现确有错误,认为需要再审的。除此之外,审判委员会主要职责就是总结审判经验(主要依靠专职委员)、制定司法解释和规范性文件、讨论决定对审判工作具有指导性意义的典型案例,决定院长的回避等事项。由于已经将审判委员会决定具体案件的权限严格限定在狭小范围,此时规定由合议庭无条件执行审判委员会的多数意见就顺理成章了。既然合议庭不能形成多数意见,将案件的最终决定权交给审判委员会就成为唯一的方法。

    (三)改进法官遴选制度,从源头上确保法官素质,逐渐推行法官员额制

    当前,各基层法院审判任务繁重与审判员力量之间的矛盾相当突出。如何解决这一矛盾?有的主张继续扩大法院的编制,增加法官的人数;有的则认为,现在法官不是少了,而是多了。最高人民法院认为,“解决任务和力量矛盾的出路主要在于提高法官队伍的整体素质”,走“人才强院”之路。因此,推行法官员额制度,是实现法官精英化、专业化不可缺少的前提条件。推行法官员额制度,就要改进法官遴选制度。修正后的《法官法》对法官人选做出了硬性规定,大大提高了法官担任的门槛。一是提高了担任法官的学历条件,由法律大专改为法律本科;二是确立了国家司法考试制度。《法官法》第12条规定:“初任法官采用严格考核的办法,按照德才兼备的标准,从通过国家统一司法考试取得资格,并且具备法官条件的人员中择优提出人选。”认真执行《法官法》,有利于全面提高并从源头上保证法官应有的素质。该规定从制度上保障了法院新进人员的素质,也为法官队伍的职业化建设及法官员额制度的推行提供了基础和源泉。

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