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法院队伍建设面临的问题和法官员额制路径初探

作者:刘洪军  发布时间:2015-02-10 17:02:00


    近年来,在司法改革的旗帜下,从最高法院到地方各级法院积极试水,从法官礼仪到程序规范,从审判方式到诉讼调解等,作了大量探索和尝试,并取得了一些成效,先后出台了改革纲要、实施办法等指导性文件,究其目的不外乎是在公正与效率之间求得平衡和突破。

    党的十八大报告将“全面推进依法治国”确立为推进政治建设和政治体制改革的重要任务,对加快建设社会主义法治国家作了重要部署,法治在党和国家治国理政理念中的重要地位更加突出。十八大报告要求“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”,具体到司法工作中,意味着深入推进司法体制和工作改革,大胆破除不适应社会主义民主政治和市场要求的,制约司法独立、公正司法的组织障碍、制度障碍,切实提高司法机关的宪法地位,充分发挥审判权和检察权在宪法法律中的独特作用。

   我国现处在社会主义初级阶段,国民素质、综合国力、法治化程度都还处在较低水平,国际国内环境对中国的发展稳定影响巨大,沿袭了上千年的封建保守观念根植于人们心中,其作用亦不容小觑。法院以及法官在当前中国发展的历史洪流中地位尴尬,处境维艰,执业风险与待遇及执业保障之间差距巨大,没有形成也难以形成优秀法律人才向法院汇聚的机制性优势,法官在很大程度上成为了部分法律人养家糊口的一份职业,而非其甘愿奉献、矢志不移追求的事业,潜在的自我保护意识促使法官不得不规避风险,听命于人,从而保全自己,而且作为法官个体的组织——法院对此往往无能为力,试如此,则敬业精神、法治精髓将大打折扣。从这个意义上说,这是司法管理的失败,是法治观念的倒退,是法律原则的悲哀。很不幸,我们正处在这个风口浪尖,时时刻刻提心吊胆,胆战心惊,如临深渊,如履薄冰。惹不起,躲得起,选择离开就成了很多有门路、有办法的法官,特别是优秀年轻法官无言的结局。高入口、高要求、高风险与低福利、低工资、亚健康相结合的组合体就成了法官的身份标识。 

  一、当前司法管理存在的问题  

    进入渠道与法院需求严重不对接。“法官法”对法官遴选的条件和程序规定的非常具体,条件也很苛刻。而且即便经过考试、考核、考察能够进入法院,成为法院工作人员,但是还必须经历司法资格考试、初任法官培训、人大任命等程序才能如愿。另外还有一个渠道,就是转业军人安置。转业军人大多未接受专门的法学基础理论的系统学习,基本功不够扎实,往往是通过长期的司法实践来积累经验,被动的应对案件需要,按图索骥。受年龄、学历、精力的影响,要想顺利通过司法资格考试简直就是奇迹。最关键的环节在于“中国特色”的法院用人制度的控制权在党委政府的组织人事部门,而非法院系统。于是乎,法院急切需要的优秀的法学院校毕业生、其他法律人才徘徊在法院大门之外,通过各种名目招考进来的又大多属于非法律专业。与此同时,由于待遇、住房等实际困难难以解决,在中西部欠发达地区,每年还有大量的优秀骨干法官考调、转行、辞职,除担任领导职务负责法院管理的法官外,真正在一线办案的法官,特别是能够独当一面的法官非常稀缺,有的法院甚至出现选择庭室负责人都非常困难。长此以往,法院正常运行都面临困难,至于司法改革、司法规范等等很可能只是一种理想、空谈。

  以红山区法院为例,该院现有法官及工作人员110名,其中第一学历为法律专业的仅16人,军队退伍转业干部19人,党政系统及社会交流、考调等进入75人。通过函授、法律业大等途径取得法律专业大专以上文化程度的76人,全院干警中具有审判资格的73人,其中领导干部及从事非审判事务的22人,真正在审判执行一线工作的51人。该院三个派出人民法庭,均配有3名审判员,在人民陪审员的帮助下,基本能够满足日常办案所需。

    司法保障与法院需要严重不均衡。依理而论,全国法院系统,执行的是一样的法律,履行的也是一样的职责,行政装备、经费保障的标准应该同一,但是实际情况却并非如此。沿海开放省份、经济发达地区与老少边穷地区、欠发达的中西部地区根本不具备可比性,一边是高堂华屋、锦衣玉食,一边是房屋破旧、举步维艰。与此相对应,以法院硬件为基础的办公环境、以福利待遇为基础的法官保障、以学习培训为基础的法官深造、以科技支撑为依托的法院管理等等都是建立在经费保障上的。俗话说,巧妇难为无米之炊。国务院的办法出台之后,不仅收费标准大幅下降,而且所有的诉讼费收入完全归入财政专户,而与此对应的经费保障制度也被调整。特别是将法官纳入公务员序列进行管理后,受单位领导职数和内设单位编制、法官难以流动等诸多限制,法官职级难以解决,相应的福利待遇与同等的其他行政单位的工作人员相比相去甚远,在法院工作就意味着风险大、责任大、是非多、待遇低。

    法院地位与法院性质严重不适应。司法管理理应秉承司法工作特点,坚持法治精神,尊重法律权威,奉行专业规范,突出法院特色,贯彻好宪法法律精髓,确保公正严明、平等有序的社会政治经济生活秩序。张扬与内敛并蓄,严酷与温馨共存。但是,法院的人事、财政等最基本的生存因素归地方党委政府控制,仰其鼻息,看人眼色,难免受制于人。很多时候,法院就是救生员、灭火队,甚至是排场或者门面的支撑,地方建设、中心工作自不用说,必须为大局服务;商业拆迁、企业庆典也有奉命行事的法官身影;打扫卫生、行政执法清理法官也不会被遗忘。正常的司法活动也会因为党委、政法委的领导要求、指示、安排进行“汇报”、“研究”,或者以维护稳定的名义进行会诊。层层请示汇报,并最终按照研究结果处置具体案件。在党委的组织人事部门眼中,法院基本等同于政府的一个下属部门,很多地方法院的地位甚至还远远不如政府的一个职能部门受重视。司法权被严重行政化。因此,虽然法院事务主业是审判执行活动,但是,受领导安排必须办理的“不务正业”事务比比皆是。这些事情不仅要做,而且还必须要做好。很多事情还会以“督查督办”、年度目标考核等名义出现,完成的时效、质量、进度等情况直接影响当地党委年终对单位综合目标奖励等次的评定,与法官直接能够享受的待遇挂钩。

    社会管理与法院管理严重不协调。表面看来,司法管理与社会管理各属一行,互不搭界,但是实际上,现在社会事务管理的很多规则性文件和职能部门的工作职责包含了对法院审判执行事务的“管理”,甚至基于百姓的价值取向出现偏差,希望借社会管理部门之手具体插手审判执行事务,以此谋取对自己有利的结果。其中的典型代表就是涉诉涉法信访。“闹而优则赢”。法院司法活动最终形成的裁判结果,虽然不敢断言公正率达到100%,但绝大多数是客观公正的,极个别的错误裁判完全能够通过法律既定的补救途径予以纠正,但现实状况是,无理取闹的人通过缠诉缠访,赴自治区、进京上访或者以上访相威胁寻求法外权益,在维护稳定的政绩观指引下,党委政府的信访部门及其他相关人员往往采取“惹不起躲得起”的办法拿钱买平安,慷国家之慨,给他们经济补偿、解决低保待遇等等,甚至直接要求政法部门出钱、出人“做工作”,安抚了这些“刁民”,表面上化解了激烈冲突的个别矛盾,却伤害了整个社会公序良俗和法院生效裁判的法律权威。另外,还包括林林总总的分管领导审批、研究、递条子、打招呼等对法律实施上的干预等等不当之管理。  

  二、当前法官队伍基本状况  

  健康状况。红山区法院近十年来每年办结各类案件9000件左右,每个法官年均结案180件,长期超负荷工作,身体健康状况不容忽视。通过近三年我院的健康检查情况来看,几乎每个法官都存在或多或少的问题,特别是腰肌劳损、肩周炎、骨质增生等职业病着症状相当严重,已经有宋玉宝等积劳成疾英年早逝,先后有近十名法官身患多种癌症,长期依靠药物维持生命,高血压、心血管疾病非常普遍。法官群体的亚健康状况在短期内还没有缓解的迹象。

  结构状况。红山区法院最近几年参加统一招考,考录了近30人,大大调整了法院整体的年龄结构,平均年龄由三年前的47.5岁,降低到现在的39.8岁,大学以上文化程度占95%以上。基本形成了老中青相结合,传帮带成体系的法官群体,各项工作开展有序,特色明显,队伍有活力、有深度、有创新,但已经招录进入法院工作的人员有司法工作经历的凤毛麟角,今后培训教育的任务还相当沉重。

待遇状况。法官待遇是一个非常沉重的话题,也是最近几年造成大量优秀法官外流的潜在因素。按照公务员序列确定的相对应的法官的职级令人寒心,其中最主要的原因在于法官职业限制了法官不可能等同于其他公务员顺畅地在不同机关流动,由此也很难出现职务的升迁,如今红山区法院虽对派出法庭庭长落实了正科级待遇,但是法庭其他人员和机关业务庭的庭长和法官待遇还悬而未决,还有近十名工作二十多年的法官仍然在科员层面上徘徊,还有部分临近退养的法官为了一个正科级待遇而四处奔走。同时最高法院为大家创造的法官津贴也与公安局的警察津贴相差甚远,这不仅仅是标准上的差异,更多的体现为随着法官退休相应的法官津贴也就寿终正寝,结束了它为法官谋福利的使命。  

    三、对策探寻  

    法官是一种特殊职业,也是一个备受关注的特殊群体。从西方社会对法官的遴选制度就可以明显看出,法官的成长和成熟需要的不仅仅是精深的法律知识的积累,还需要社会实践经验的充实和个人品行修养的历练。我国目前尚不具备法官培养的基础性机构及相关考核、考察、评定体系,法官主要通过公务员考试和司法资格考试这两道关口控制,一般比较年轻,社会阅历尚浅,仅凭考试检验,个人素质相对难以把握,特别是个人操守方面,缺乏客观公正的长期跟踪考察,难免良莠不齐,鱼龙混杂。随着社会开放程度的加深、人民法律意识的增强,社会矛盾必然大量涌向法院,社会对法律和法官公正的期望会更加强烈,作为法院对法官的再教育及职业培训必将是一个长期的、艰苦的过程。法院对法官的履职状况和法院的长远发展应当而且必须有所作为!争取摆脱公务员制度体系框架的束缚,创建具有中国特色的、能够为社会主义现代化建设事业提供优质高效法律保障的法官遴选、提拔、任用、保障、教育培训、退休等法官管理体系,才是出路。  

    根据2012年发布的《中国的司法改革》白皮书内容,从2004年开始,我国启动了统一规划部署和组织实施的大规模司法改革。至此,中国司法改革走向整体统筹、有序推进的阶段。2008年又启动了新一轮司法改革。改革从民众司法需求出发,从优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强司法队伍建设、加强司法经费保障等四方面提出具体改革任务。随着我国司法改革不断深入,如何去除司法地方化、去除司法行政化,成为法学界和司法实务界重点关注的问题。

   2013年11月,党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》重点提及新一轮司法改革的内容。根据决定,我国将确保依法独立公正行使审判权检察权,改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,全会决定的内容,直指司法地方化、司法行政化这根“硬骨头”。

    前不久,中央全面深化改革领导小组会议第三次审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》,对若干司法体制改革的重点难点问题确定了政策导向,其中一个重要政策导向就是要对法官实行有别于普通公务员的管理制度,建立法官员额制,把高素质人才充实到办案一线。最高法院发布的“四五纲要”则更进一步明确提出“建立法官员额制,对法官在编制限额内实行员额管理”。实行法官员额制,凸显了司法改革对“人的因素”的关注,与司法内部组织管理上的“去行政化”、外部组织构造上的“去地方化”共同构成了我国司法改革的完整取向,对于推进司法改革具有重要意义。

    (一)实行法官员额制可能遇到的现实问题

    从目前法院内外的反映和法院工作的实际来看,推行法官员额制会遇到不少的现实问题,最突出的有:

    1.如何确定法官员额?

    多少法官才算够,这是实行法官员额制面临的首要问题。一个基本目标是必须较大幅度地减少法官数量,确保留下来的法官是真正优秀的法官。如果最高层不提出一个有约束力的指导性比例,而由各地根据当地情况确定的话,则必然导致地区间法官员额的不平衡,改革可能出现无规无序,甚至越改越乱的局面。

    2.如何确定法官选任的标准?

    由于历史和现实的原因,我国长期沿用选拔公务员的模式来选任法官,轻视法官的职业化和专业化。经验丰富的老法官,往往法律专业素养不足。统一司法考试和大规模法学教育部分地解决了年轻法官的专业问题,但他们的司法经验又有所欠缺。审判人员的总体专业水准仍然不能令人满意。因此,比例确定之后,如何遴选法官就成为法官员额制改革的关键所在。

    3.法官员额进一步减少以后,如何解决“案多人少”的矛盾?

    “案多人少”是由于法院受理的案件增幅明显高于法官人数增长的数量,导致法官没有充足的时间审理和执行日益增多的案件。实行法官员额制后,法官人数肯定会进一步减少。越来越少的法官能否公正高效地处理短期内不仅不会下降反而还在大幅增加的案件?这是推行员额制后可能遇到的又一个主要问题。

    (二)这些问题该如何解决。

    法官员额制是推动司法改革的基础性工作,这样的历史性机遇不能再次错过。改革从来不可能完美地一步到位,应当在坚定改革方向和坚持正确改革措施的基础上不断调整。从现实层面来说,当前的关键是要通过各种途径有效缓解与减少改革进程中的阻力。具体而言:

    1.合理确定法官员额的重点在于正确统计法官的核心审判工作量。

法官员额的确定应当综合考虑审判工作量、人口经济发展水平等各种因素,其中,关键是对法官工作量的测算。各地也正在通过案件饱和度、年度案件审理上下限等各种方式开展调研。笔者认为,对于现行工作机制下法官审判工作量的测算只是现状的调整,是基础性的数据,应当在此基础上重点研究优秀法官的核心审判工作量,即重点考虑在给优秀法官配足合格助理情况下亲自完成的核心审判工作量,并以此作为确定法官员额的重要因素,而不能仅以现在所有法官的平均工作量作为确定法官员额的依据。

    2.法官的选任要充分尊重客观现实,以从事审判工作的资历与审判业绩为主要依据。

    法官的选任标准必须是多重的,既要坚持专业性标准,也要强调资历和经验标准。专业素质不仅体现在所受的学历教育上,而且更体现在办案过程中的分析判断、逻辑推理、法律思维和法律适用等方面。一般来说,一个资深法官相对于年轻法官而言,在事实的认定方面总是会具备一定的优势。此外,年长的法官在社会沟通和社会交往能力上也比年轻法官要强一些,而这些能力也是司法能力的有机组成部分。

    根据笔者多年以来在基层法院的工作经历,特别需要强调的是,办案经验与年资并不总是相一致的。一批从事审判工作十年以上、年龄在三十五岁左右的助理审判员恰恰处于专业素养基础好、审判经验有一定积累的上佳状态,确定法官员额时,必须保障这些骨干力量能够进入法官队伍。坚持两者并重的原则就意味着部分高学历的年轻法官和部分低学历或无学历、长期不办案或办案很少的“资深”法官不能进入法官序列,这是必须下决心去做而同时又是当下司法改革最为核心也是最困难的问题。笔者认为,应当根据法院审级的不同来确定不同的法官选任条件。如最高法院、高级法院应当要求法官具备很高的专业素养、丰富的审判经验和相当的研究成果,法官应当具备法学硕士以上学历、十五年以上审判经验、办理过一定数量案件并公开发表过相当级别的调研成果。中、基层法院则偏重纠纷的解决,法官应当具备正规法律本科学历、五年以上审判经验、审理过较多数量案件的审判经验等。在此基础上,综合以往审判业绩和职业道德素养对拟任法官人选进行综合考察。

    3.理性看待“案多人少”问题,做好法官员额的“增减法”。

    从优化审判资源的角度来看,解决“案多人少”问题应该从两个方面进行,一是要“盘活存量”,应当把优秀的法官都配置到审判一线。现有机制下,综合部门有不少人员是从审判部门选调来的业务骨干,将来都应当回归审判一线。院长、庭长也应当成为办案的主力,日益减少行政事务的纷扰,回归审判。二是增量问题。由于审判工作的特殊性,短期内从外部的律师、法律学者中遴选专业法律人才充实法官队伍基本不可能实现,所以,笔者认为更为可行的路径是配备优秀的法官助理。凡是法院内部受过专业法学教育的人都要择优选任作为法官助理,充实到审判一线去。必须明确的是,法官助理既是法官的后备军,同时也是司法主体的有效组成部分。实行法官员额制以后,法官人数虽然会有显著减少,但相应地法官助理则会大幅增加,从实际的办案人数来看,实行法官员额制以后,法官会精简,但从事审判工作的人员总数不会减少,相反还会有所增加。

    有人担心一旦实行法官员额制会导致现有法官的大量流失。笔者认为这种担心是多余的,法官助理虽然还不具有法官身份,但其社会地位和经济收入相对于一般公务员而言并不处于下风,而且实行员额制以后,只要法官的社会地位和职业保障能大大高于普通公务员,作为潜在法官的法官助理,其职业前景要好于一般公务员,因此,大面积的审判专业人员的流失应该是可以避免的。更何况在竞业限制条件下,以当前的就业形势论,法律服务市场所能容纳的离职审判人员空间也是十分有限的。

    四、结语  

    诚然,冰冻三尺非一日之寒,滴水穿石非一日之功。目前我们所面临的种种困难和问题,要想一朝一夕烟消云散也是痴人说梦。事务的发展变化有其自身的调适和渐进过程。司法改革与我国的各项改革一样,需要经历了一个从学习借鉴到结合中国国情自我创新、自我发展、自我完善的过程。在这个过程中,既有理论指导下的实践也有实践对理论的修正,既博采众长又不照抄照搬,既与时俱进又不盲目冒进。让司法在社会治理体系中扮演其本应承担的角色,只有这样才能建立一个公正、高效、权威的司法体系,才能及时有效地解决社会问题。

   (内蒙古赤峰市中级法院党组成员、红山区法院党组书记、院长  刘洪军)

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